West-Friesland

De mythe van schaalvergroting zegt dat fusies de bestuurskracht van een gemeente vergroten. VNG magazine 13/14 van 1 juni 2007 gaat over het fenomeen "bestuurskracht". Het VNG zelf is -bij monde van voorzitter Pans- een voorstander van fusies, met name vanwege de bestuurskracht. Het siert de VNG echter dat in hun magazine ook kritische geluiden aan bod komen. En terecht, want het grijsgedraaide plaatje van "alles wordt beter bij schaalvergroting" is kortzichtig en naief.

Zo wordt de Vereniging van gemeentesecretarissen aan bod. Zij zeggen dat onderzoeken naar fusies en schaalvegroting breder moeten worden getrokken dan enkel bestuurskracht:

"Pleidooi voor brede benadering
In het essay 'Over bestuurskracht en maatschappelijke veerkracht' pleiten VB en VGS voor een bredere benadering: ook de lokale gemeenschap dient bij dergelijke onderzoeken betrokken te worden. De gemeente is immers meer dan het stadhuis. Bestuurskrachtonderzoeken gaan te veel over effectiviteit en efficiency van het optreden van het gemeentebestuur. In hoeverre is de lokale gemeenschap in staat om vraagstukken zelf op te pakken of zelfs een oplossing aan te dragen? Eigenlijk zou dat ook van gemeentebestuurders mogen worden gevraagd; dat zij het maximale uit de gemeenschappen weten te halen, dat zij de zelfredzaamheid van die gemeenschappen vergroten, dat zijn -kortom- maatschappelijke veerkracht organiseren."

Het essay zelf is hier te vinden. Dat spreekt me aan: de gemeenschap bij deze onderzoeken betrekken.

Ook hoogleraar Bestuurskunde in Groningen, Michiel Herweijer, ziet de burger als grootste verliezer bij gemeentelijke fusies. Enkele zinsneden:

• Laat de burger dan ook zelf beslissen over mogelijke herindeling en niet zoals gebruikelijk de benoemde burgemeester in achterkamertjes.
• Consensus met de burger moet centraal staan (draagvlak).
• Bestuurskracht heeft weinig te maken met schaalvergroting.
• Samenwerking moet en kan sowieso, los van herindelingen.
• Een kleine gemeente is juist vaak flexibeler en kan sneller inspelen op veranderingen.
• Het is niet meer van deze tijd dat benoemde burgemeesters binnenskamers beslissen over zulke ingrepen. De gemeenteraad zwicht vaak voor de zeven standaardargumenten voor herindeling van zwaarwichtige figuren, die allemaal zijn te weerleggen. Effectief beleid heeft niets met schaalgrootte te maken, wel met consensus. Het Europees handvest voor de lokale autonomie stelt dat de burger zich mag uitspreken bij een constitutionele ingreep in de laagste bestuurslaag. Nederland vormt hierop een uitzondering door gemeentelijke herindeling bij wet uit te voeren, niet bij referendum. Onbegrijpelijk in deze tijd.

De conclusie lijkt me duidelijk: inderdaad "Burger nabij bestuur", bijvoorbeeld dmv. een referendum, geen herindeling, maar wel samenwerking.

Het volledige artikel is hier te vinden, en:

Bestuurskracht zit in de burger, niet in herindeling
De herindeling van gemeenten leidt niet tot bestuurlijke slagkracht. Bestuurskracht zit in de consensus met de burger en die zit in de regel niet te wachten op een bestuur op afstand. Laat de burger dan ook zelf beslissen over mogelijke herindeling en niet zoals gebruikelijk de benoemde burgemeesters in achterkamertjes. Dat stelt Michiel Herweijer, hoogleraar bestuurskunde in Groningen. Hij ziet de burger als grootste verliezer bij gemeentelijke fusies.

Op het lijstje om tot gemeentelijke herindeling over te gaan, prijken vele redenen: het komt de kwaliteit van het lokale bestuur ten goede, leidt tot bestuurlijke slagkracht, zou de democratische legitimatie vergroten en gemeenten in staat stellen sneller in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Professor Herweijer weerlegt die argumenten en schetst een heel ander beeld. Het lijkt allemaal samen te hangen met de invulling van de definitie van bestuurskracht. Voor de duidelijkheid: bestuurskracht betekent dat een gemeente in staat is zelfstandig alle wettelijke taken uit te voeren.

Het tegenwoordige motief om tot herindeling over te gaan is de bestuurskracht, aldus de hoogleraar. In de jaren tachtig en negentig, in de periode van stadsuitleg, draaide het om de centrumgemeente die de regie over de nieuwbouw moest kunnen voeren. Nu draait het om de sterke gemeente die zelf de toebedeelde taken kan uitoefenen. Maar intussen vallen de kleine gemeenten die hun taken goed uitvoeren, ten prooi aan de bestuurskrachtdiscussie. Bestuurskracht is in dit kader een ongedefinieerd begrip.

Veel taken waar de gemeente op papier zorg voor draagt, worden door anderen uitgevoerd. Kijk naar het basisonderwijs: het beheer van de scholen staat op afstand. Iemand in de bijstand wordt aan werk geholpen door een ingehuurd re-integratiebedrijf. De dienstverlening aan de burger wordt samen met anderen uitgevoerd. Het is dus lastig de puur gemeentelijke component eruit te filteren. Tweede argument om tot herindeling over te gaan is de zogeheten kwetsbaarheid van kleine gemeenten omdat slechts n ambtenaar op de hoogte is van de ingewikkelde regelgeving. Maar ik zie met name de grotere gemeenten externe adviesbureaus inhuren bij ziektegevallen of bij moeilijke dossiers. Ook een kleine gemeente kan expertise inhuren. Dat heeft niets met bestuurskracht te maken.

Consensus met bevolking
Herweijer noemt consensus met de bevolking het belangrijkste ingredint voor bestuurskracht. Burgers maken van bijna alle politiek-bestuurlijke taken gebruik. Zij zijn nodig om verkeersveiligheid te krijgen, om het afval gescheiden aan te bieden en om er voor te zorgen dat kinderen naar school gaan. Een kleine gemeente is beter in staat burgers aan zich te binden. Na herindeling op het platteland ontstaan streekgemeenten met verschillende kernen en dat betekent verlies aan contact. Eerst wordt beloofd dat er loketten in de kernen openblijven, maar dat blijkt vervolgens te duur. Bestuurskracht betekent het realiseren van beleidsdoelen. Dat lukt alleen met draagvlak en daar heeft de overheid de bewoners bij nodig.

Herweijer: Bestuurskracht zit ook in de vraag wat je met een gebied wilt. Wanneer je een bepaalde schaal bereikt, kun je autonome beslissingen nemen, aldus de voorstanders van herindeling. Dat is een waanidee. Zoiets werkt wel bij een bouwopgave maar zaken als afvalinzameling of een sociale werkplaats blijven bovenlokaal. Gemeenten moeten daarvoor blijven samenwerken in een groter gebied, ook na opschaling. Dat vraagt de samenleving in verandering, elke overheid moet samenwerken. Kijk naar de EU. Ook de grote steden zijn niet autonoom, het is een illusie autonomie na te streven.

Tijdens de visitatierondes bij gemeenten die eventueel in aanmerking komen voor herindeling, wordt gekeken of ze een regionale visie hebben. Zo niet dan krijgen ze een negatieve waardering. De hoogleraar vindt het verdedigbaar geen regionale visie te hebben. Een centrumgemeente moet een uitgewerkte beleidsvisie hebben, maar een gemeente zonder groeitaak heeft die niet nodig. Gemeentelijke differentiatie lijkt bij de herindelers nog niet doorgedrongen. Herweijer is zeer ongelukkig met die visitatierapporten. Kleine gemeenten die goed functioneren, worden afgestraft. Het is een oneerlijke manier van meten.

Extra gestraft
Juist een kleine gemeente is wendbaarder en kan snel nieuwe relaties met externe dienstverleners aangaan. Op kleine schaal kan een gemeente gemakkelijker contracten opzeggen en van aanbieder wisselen. Gemeenteraden kunnen zo keuzes maken; laat dat puur lokale politieke debat in stand. Zo houd je als gemeente grip op de kwaliteit. Van een groot ambtelijk apparaat kun je geen afstand doen. Wat gebeurt er bij herindeling met het ambtelijk apparaat? Daarvoor gelden vastgelegde verplichtingen met weinig flexibiliteit en keuzes. Je kunt alleen kiezen voor wel of niet opschalen. Terugsnijden kan niet en een gemeente opsplitsen al helemaal niet. Een kleine gemeente wordt nog eens extra gestraft door de verdeelsleutel van het Gemeentefonds naar inwonertal. Een triest effect van het feit dat ze niet zelf belasting mogen heffen maar afhankelijk zijn van het herverdelingsmechanisme van Den Haag. Dat maakt de kleine gemeente tot belastingbetaler en de grote tot ontvanger.

Het is Herweijer een doorn in het oog dat herindelingsdiscussies binnenskamers worden gevoerd. De burger heeft daar niets over te zeggen. Het onderwerp staat nooit centraal staan voor de verkiezingen. Na de verkiezingen probeert het college de herindeling er in vier jaar door te drukken. De enige keer dat een referendum wordt gehouden, is als het hele gemeentebestuur het onderspit dreigt te delven. Het gaat om een ingrijpende beslissing waar geen rechtsbescherming op zit. De burger kan er niets tegen doen. De provincie gaat met het voorstel aan de haal en het parlement hamert af.

De bestuurskundige vindt het raar dat de burgemeester als benoemde bestuurder deze projecten trekt. In de grote gemeente mag hij aanblijven, maar in een kleine gemeente is de burgemeester kwetsbaar. Hij legt zijn mandaat vroegtijdig neer om elders een functie te aanvaarden. De waarnemend burgemeester zal het verzet vervolgens niet leiden.

Levert een herindeling politieke strijd op, dan schiet de ambtelijke inpassing erbij in. Bijna elke fusiegemeente moet doorreorganiseren om mensen op de juiste plek te krijgen, dat is een vast gegeven. Vier jaar voor een fusie merk je al dat het termijnbeleid onzeker wordt. Na de reorganisatie ben je nog eens vier jaar kwijt om de zaak op orde te krijgen, zowel in de beleidssfeer, als ambtelijk en politiek. Dan volgen de schaaleffecten. Door toegenomen ambitie gaat een heringedeelde gemeente zich altijd op het centrum focussen met een nieuw gemeentekantoor en een winkelcentrum dat de winkels in de kleinere kernen weg doet kwijnen. Vervolgens worden nieuwe woonwijken aangebouwd als eenheidsworst waarmee de eigen identiteit van afzonderlijke dorpen verdwijnt. Een fusie is een kostenpost die lang niet altijd meerwaarde biedt.

Taken doorschuiven
Herweijer ziet zeker toekomst in een lokale gemeenschap die zelfstandig kan werken en eventueel taken uitbesteedt of samenwerkt met andere gemeenten of met de provincie. Schuif eens een taak door naar de provincie - maar dat geldt als vloeken in de kerk. De VNG heeft een sterke lobby, wanneer die de kans ziet een taak van de provincie over te nemen, zal zij dat doen. Ook wanneer hiermee de afstand tussen burger en bestuur groter wordt. Gemeenten hebben immers een forst takenpakket maar zijn financieel afhankelijk van Den Haag. Bij een eigen belastingregime kan de burger zelf bepalen: of de belasting omhoog en zelfstandig blijven of de belasting niet omhoog en fuseren.

De ideale situatie is een gemeentelijke organisatie die feeling heeft met de burger: burger nabij bestuur. Verstoor dat niet in het kader van globalisering of van een verborgen agenda. Een goede bestuurder houdt zich met zijn eigen gemeentenaren bezig. Bestuurders met aspiraties nemen deel aan allerlei andere verbanden en weken los van hetgeen de achterban wil. Leg de beslissing tot herindeling bij de burger zelf neer. Het is niet meer van deze tijd dat benoemde burgemeesters binnenskamers beslissen over zulke ingrepen. De gemeenteraad zwicht vaak voor de zeven standaardargumenten voor herindeling van zwaarwichtige figuren, die allemaal zijn te weerleggen. Effectief beleid heeft niets met schaalgrootte te maken, wel met consensus. Het Europees handvest voor de lokale autonomie stelt dat de burger zich mag uitspreken bij een constitutionele ingreep in de laagste bestuurslaag. Nederland vormt hierop een uitzondering door gemeentelijke herindeling bij wet uit te voeren, niet bij referendum. Onbegrijpelijk in deze tijd.

KADER:

Bestuurlijke kwaliteit Drentse gemeenten onveranderd

In 2008 is het tien jaar geleden dat in de provincie Drenthe een grootschalige herindeling plaatshad van 34 naar 12 gemeenten, bedoeld om de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren. Uit gesprekken die de Vereniging van Griffiers voerde met de Drentse griffiers komt naar voren dat deze herindeling geen effect heeft gehad op de kwaliteit van het bestuur.

Drenthe laat zien dat het de kwaliteiten van individuele bestuurders zijn die de kwaliteit van het bestuur bepalen. De schaal van de gemeente, de middelen die ze tot hun beschikking hebben of het instrumentarium dat wetgeving en rijksbeleid hen biedt, spelen geen rol.

Verder concluderen de griffiers dat de herindeling geen effect had op de afstand tussen burger en politiek. Vergroting van de gemeente heeft slechts beperkte gevolgen voor de opvattingen van de kernen over lokale politiek. Dan moet de gemeente echter wel haar gezicht binnen de kernen laten zien, zeker als het om leefbaarheidthema's draait. De burgers blijven in dat soort gevallen behoefte houden aan een gemeente dicht bij huis.

De wijze waarop de lokale politiek opereert en de houding en kwaliteiten van de individuele raadsleden en collegeleden hebben een groter effect op de afstand tussen burger en politiek. Als het gaat om ongewenste korte lijnen tussen burger en bestuurder en bestuurlijke integriteit, stimuleert herindeling transparantie en integriteit.

De gemeentelijke dienstverlening voor de burgers in Drenthe ging erop vooruit. Herindeling bleek een goede impuls voor verbetering van de kwaliteit, zoals ruimere openingstijden en digitale dienstverlening. Verder blijkt uit de gesprekken met de griffiers dat ongeacht de schaal van een gemeente, samenwerking met andere gemeenten nodig blijft. Grotere gemeenten leiden wl tot een afname van het aantal gemeenschappelijke regelingen en daarmee tot meer grip en democratische controle.

Door Marten Muskee